明晰法则、完善立法

1. 以保护劳动者为宗旨完善立法

我国职业病防治法规定:“为预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保证劳动者健康及相关权益，促进经济发展，根据宪法，制定本法”。《安全生产法》则规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”

可见，我国安全生产法旨在维护企业的安全生产，以防止危害及促进经济发展为中心，着重于“经济性”而非“社会性”。这与国外相关法律的精神——从保护劳动者安全健康权益出发——差异显著。生命健康权是人存在的基础，是公民最高的人格利益。劳动者在工作中为经济社会发展付出正常体力和智力的同时，还承担着健康体魄受损的风险。

因此，尘肺病防治是国家责任，劳动者患病后的一系列后果理应由国家和社会共同承担，这是对尘肺病的防治和救助进行系统设计的基本原则，也是最基本的人权、人道和社会正义的体现。社会和谐发展需“以人为本”，职业安全卫生立法更应以保护劳动者权益为第一要旨。

2. 对高危粉尘作业实行特殊管

目前，法律仍然为尘肺病的防治工作留有很多空间，需要进一步完善尘肺病防治立法。如《职业病防治法》第二十条规定：“国家对从事放射性、高毒、高危粉尘等作业实行特殊管理。具体管理办法由国务院制定。”

然而，国务院对高危粉尘实行特殊管理，恰恰需要通过行政法规做出规定。诸如粉尘的定义，如何对不同类型的粉尘实行“分类管理、综合治理”，如何确定防尘中的“职业卫生标准”，如何完善尘肺病的诊断及患者权利保护，都需要制定出更为明确的制度规范。

我们建议，调整法律规范的适用范围，侧重解决中小企业尘肺病预防责任的落实问题；加大用人单位在尘肺病预防、改善劳动安全卫生环境、日常检查、书面告知职业病危害、职业健康检查、职业病档案管理等方面的责任；针对尘肺病认定的特殊性，健全尘肺病调查诊断制度、争议处理机制；充分保障尘肺病患者的权利，完善与工伤保险制度、民事赔偿制度的衔接，明确单位变化不影响患者待遇；建立健全尘肺病患者的医疗救助与生活救助制度，使患病者有条件及时得到医疗救治等。

3. 实施“工伤拒赔入刑”制度

坚决遏制企业工伤拒赔零成本，实施“工伤拒赔入刑”制度。从法律上加强对企业阻碍职业病工人维权的打击力度，将“工伤拒赔”这一比“恶意欠薪”还要恶劣的企业行为列入刑事处罚，并将现有法律规定的“工伤先行支付”制度落实。    

4. 建立索赔跟踪程序，畅通诊断赔偿与保障渠道

针对尘肺病农民工索赔过程耗时耗力消耗金钱、索赔金额不满意的现状，建立索赔跟踪程序。通过前期调研对尘肺病农民工治疗花费、务工、家庭开支和损失有一个科学的评估和考量，形成赔款下限，督促用工单位在规定时间内处理索赔。形成统一制度，逐渐消除目前“特事特办”和“一次性解决”的处理办法。

5. 出台帮扶尘肺病人的专项措施

尘肺病患者的工作和生活能力都受到很大影响，很多人不能正常工作，因此可根据尘肺病人的身体状况，为他们提供一定的谋生渠道，指导他们从事力所能及的劳动，提高他们的自救能力。如为尘肺病人及家庭提供无息或低息贷款，鼓励他们发展养殖、畜牧等产业。

6. 尽快组织专项调查小组对尘肺病农民工做一个较为全面的了解

目前我国官方公布的尘肺病人数量被严重低估，社会组织目前力量有限，究竟有多大的需求以及需求的内容亟需政府层面统筹，组织更为全面的调查，为政策的实施提供支撑。

明晰部门权力，各尽监管职责，促进劳动关系确立

现行与劳动者权益保护有关的执法政出多门，政府部门职能上的交叉导致了相互扯皮，遇事时相互推诿。在职业病的防治中，劳动行政主管部门、安全生产监督管理部门、卫生行政部门甚至连民政部门都可能牵涉其中，需要明晰各部门权力，尽到各自的监管职责，对执行不力的严格追究责任。

具体而言，卫生行政部门应当经常性地开展职业病防治法律法规和防治知识的宣传教育，对所辖区的职业危害情况进行重点监测和专项调查，开展职业健康风险评估，研究提出尘肺病防治对策，并组织倡导完善职业病防治法律法规，如修订《尘肺病防治条例》等。地方卫生行政部门也应当通过行政手段规范职业病的检查和救治，履行职业病报告管理和发布的职责。

安全生产监督管理部门应当从职业危害治理源头上，对新建、改建、扩建工程项目和技术改造、技术引进项目的职业卫生“三同时”实施审查及监督检查，监督管理用人单位职业危害项目申报工作。在生产过程中，对用人单位职业卫生开展监督检查工作，依法监督用人单位贯彻执行国家有关职业病防治法律法规和标准情况，监督检查和督促用人单位依法建立职业危害因素检测、评价、劳动者职业健康监护、相关职业卫生检查等管理制度。在职业病诊断和查处方面，组织查处职业危害事故和违法违规行为。

劳动监察行政部门应当对用人单位签订劳动合同情况及工伤保险参保情况进行监察，使职业病患者得到相应的保障与救助。

劳动关系确认问题一直是尘肺病农民工索赔不能的纠结之处。在这里政府部门可以借鉴卢晖临教授团队在温州的另一项调查中关于流动人口管理的经验，当地手工业十分发达，家庭式小作坊众多，生产有淡旺季之分，每年有很多外来人口，且流动性较大，当地针对这一问题建立起流动人口管理所，并通过流动人口网络系统进行管理，每年在家庭开工的月份入户对流入的外来人口进行登记，流动人口的流入流出状况通过信息系统每年都会有更新。从事高粉尘工作的农民工流动性大，更换的工作地点多，相关部门可在招工数量多的矿山、工地定期借助信息技术进行农民工信息登记，定期更新，为追责提供依据。

成立救助基金、纳入城乡医保或大病医保范围，有差别地扩大国家救助制度

用人单位需要被追责，然而其能力有限，应当逐渐消除“矿厂被强行关闭了，矿主入狱了，我们却不知道找谁了”这种“只关不救”的现象，建立救助基金是真正解决尘肺病农民工问题的长久之计。

尘肺病救助基金分行业依照涉尘企业工程款项的0.25%至0.5%强制征收（如煤矿行业由于对尘肺病防护的加强可以依照下线征收，而如建筑风钻爆破行业由于长期漠视尘肺病防护以及不采取有效措施改进技术，应依照上线征收），同时辅以中央财政拨款（从庞大的工伤保险基金中调拨，我国工伤保险基金的盈余逐年递增，已达996亿元，设立工伤保险基金的目的在于扶助工伤劳动者，而不在于累积）与社会捐款为基金来源，比照工伤保险的标准，为无法确认工伤保险责任和用人单位责任的尘肺病患者支付医疗费用及相关赔偿，为他们提供有效的医疗救助，并为其家庭提供基本的生活保障。

作为过渡政策，可以参考四川乐山、云南水富、贵州怀仁、湖北十堰，甘肃古浪等地区的做法，将尘肺病纳入城乡医保或者大病医保范围，并给予一定的生活保障、救助措施。我们认为这些有意义的尝试可以逐步试点、有差别地推广到尘肺病较多的省市。有差别是指将尘肺病纳入大病医保范围时首先是要集中在尘肺病较为突出的地区，而不是全国推广，既不浪费国家财政资金，又能使资金真正集中到尘肺病严重的地区。

提高县级医院及乡村卫生院尘肺病的医疗水平，在尘肺高发乡镇建立尘肺病康复中心

尘肺病患者因经济原因大都选择就近在乡镇及县级医院治疗，除非病情严重，一般极少到省城职业病防治医院治疗。但县级及乡镇医院缺少针对尘肺病的专业治疗资质、设备及药物，滥用抗生素现象非常严重，非但无益于尘肺治疗，反而降低了患者自身的免疫力，导致病情加重。

建议针对尘肺病治疗，加大对尘肺病高发地区的县级及乡镇医院的资金投入和医疗水平建设，并在尘肺高发的乡镇建立尘肺病康复中心，让患者通过锻炼和康复增强免疫力，减少发病几率，此种做法也可以节约医疗资源。

推进行业性工会建设

我们在关于尘肺病农民工索赔形式的调查数据中看到了集体维权的重要性，因此可推进行业性工会建设，通过行业性工会与行业商会的集体谈判，加紧制定行业性职业安全防护标准，推动企业的技术升级，落实劳动保护措施，维护农民工应有的权益。

落实企业作为职业病防治主体的责任

根据调查数据，用工单位在提供防护设施、宣传工作危害、签订劳动合同、购买工伤保险等方面都存在严重的脱责。因此必须落实用工单位职业病防治主体的责任，一是改变职业危害因素的强度或者浓度超标的现状；二是用工时对粉尘作业场所提供防护设施；三是对员工进行职业卫生培训教育；四是用工单位应当按规定为劳动者安排健康检查；五是与劳动者签订劳动合同，并在劳动合同中告知工作可能产生的职业危害等信息；六是为劳动者购买工伤保险。

调动社会力量探索综合救助模式

中国尘肺病农民工为数众多，需求巨大。政府应该积极调动社会力量参与到尘肺农民的救助和服务中来，现在已经开始有公益组织开展专题的较大规模救助项目，这不仅使不少尘肺病农民工因此得到救助，并且也是在救助模式上进行了有效的探索，积累起不少经验。尘肺病农民工自己也在积极行动，包括自助和互助、还有想办法创业和谋生。

这些都是宝贵的、可以合作的资源，政府可以对之进行积极支持与引导，合作探索救助模式，提供发展性条件和资源扶持和帮助，实现政府、社会与尘肺病农民工三者的良性互动与积极合作，共同推动中国尘肺病农民工问题的解决。